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南方都市报,经济改革与中国清廉政府建设

作者:澳门新葡亰在线游戏    发布时间:2019-11-18 05:21     浏览次数 :54

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(作者系华南理工大学广东地方法制研究中心研究员)

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  法的精神

郑永年 (进入专栏)  

  叶竹盛专栏

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  南方都市报5月7日SA20版:根据美国人口协会近日公布的数据,中国首次超越墨西哥成为美国新移民的第一来源国。根据这几年不同机构发布的数据来看,中国民营企业家中有半数以上要么已经移民,要么考虑移民,而美国是中国海外移民的首要目的国。民营企业家移民越来越多的趋势自2008年金融危机之后更加明显。移民潮的涌来,一部分原因是海外经济低迷之时,抄底机会比较多,更大的原因或者是躲避国内的各种不利因素,其中一项便是中国民营企业家长期以来背负的“原罪”负担。

  

  对社会而言,倒下或是走掉一个民营企业家,往往意味着倒下一个企业,失业一大拨人,损耗一大笔资金。对政府而言,经济绩效受到影响,失业带来的社会问题也会导致种种治理难题。正是因为民营企业家对于社会和国家具有的特殊意义,因此对于民营企业家的犯罪问题,在经济转型国家应有特殊的考虑。在印度、俄罗斯等经历了市场大转型的大体量国家,也都面临着同样的难题———如何在救赎民营企业家原罪的同时,又不至于破坏经济发展。这些国家曾为此出台过选择性特赦商人的政策。

  一般地说,在讨论清廉政府的时候,人们大多都会关注政治改革,而忽视了经济改革。但是,历史的经验告诉我们,经济改革甚至比政治改革更为重要。在任何国家,经济是一个政权运 营的血液,控制了经济就是控制了政府。因此,经济制度决定了政治体制。这也是符合马克思的经济基础决定上层建造的道理。

  改革开放之初,民营企业家的“原罪”主要是制度性的,靠的是打破旧框架获得盈利机会。他们和国企改制过程中倒下的褚时健、李经纬等老国企高管一样,成为悲剧英雄。人们记住的更多是他们的功,而不是过,将他们的倒下视为时代的悲剧。但是在市场经济框架初步建立,权力在市场上的阴影却未完全退场,依然掌握着巨量市场资源之时,民营企业家的原罪已经从破局者转变为合谋者,不再是打破权力对市场的遮蔽,而是和权力共谋,瓜分市场利益。这种“原罪”不再像第一代民营企业家那么值得同情,因此是否应该特赦犯罪的民营企业家,这个问题在当下便显得更具争议性。

  经济改革如何可以使得政府变得清廉呢?可以从如下的具体制度细节来理解。最重要的是实现政治和经济的分离,在经济和政治之间建立边界。无论是在什么制度下,政府和经济的分离 是清廉政府的一个重要制度条件。如果没有这个边界,政府可以随意动用经济资源,腐败就会变得不可避免。正是在这个意义上,西方社会在民主化之前就确立了“私有产权”制度。私有产 权制度可以说是商业阶层(或者资产阶级)和君主贵族之间(也就是统治者)的一种契约。没有私有产权的保护,君主贵族就可以任意动用资产者的资产。这就是腐败。当然人们不应当对“ 私有产权”作过于机械或者意识形态的理解。“私有产权”和民主政治一样,在一些地方是清廉政府的前提,但在另一些地方,即使存在着“私有产权”也没有出现清廉政府。这里,经济和 政治的边界才是关键。也就是说,私有产权只是确立经济和政治边界的其中一种方法,也存在着其他方法。

  话题虽然具有争议性,但又具有现实的紧迫性。在中国,或许没有太多民营企业家能有底气说自己的企业靠的是“走市场”而不是“走人脉”。“走人脉”只不过是“官商勾结”的含蓄说法。一些民营企业家的兴起之路,实际上是权力助推的结果。

  其次是预算制度的确立。经济和政治有边界,表明政府的运作必须“取之于民”。政府本身不是生产者,其运作所需要的经济资源只能来自社会。社会如何保证政府不会滥用其从社会吸 取的资源呢?那就是预算制度。经验地看,所有清廉的国家都具有透明的预算制度。预算制度可以说是一种“数量化”的管理。

  不论是依据制度经济学的理论还是依据法学理论,在特定时期特赦特定范围的民营企业家都具有一定的理论基础。在制度经济学上,因为产权纠纷和交易成本而产生的不得已的违法经营行为,不同于普通的破坏市场规则的经济犯罪。对于一些犯罪的民营企业家而言,通过非法获得的国有资产(产权纠纷性的违法行为)创造了财富,促进了交易,这是在资源分配本身不平等的情况下,对经济有利的行为,从经济合理性角度可以被谅解。

  无论是经济和政治之间的边界还是预算制度,这两方面最重要的制度在中国仍然处于非常初步的阶段。经济和政治之间还没有任何边界。计划经济时代,政治和经济合为一体。改革开放 以来,其中一个改革目标就是“政企分开”。尽管政治和经济分离的范畴远比政企分开广,但政企分开的确是朝着这个方向走的第一步。这方面也已经做了一些。例如民营化,宪法保护私有 财产等。

  在法学上,除了一些国家特定的特赦规定以外,其他一些法律规则中实际上也暗含“特赦思维”,规定特定情况下不予追究,或者不予同等追究,例如追诉时效制度,事情发生后经过多少年未被发现的,不予追究,维护的是社会秩序的稳定性。此外还有定罪量刑时依据“情有可原”的酌定情节做出从轻减轻的判决等等,这些规定追求的是动态的公正。特赦一些因为大环境与不合理的制度而犯罪的企业家,在一定意义上也具有维护经济秩序稳定、追求动态公正的价值。

  

  当然,从理论讨论到制度落地还将牵扯诸多现实问题,例如民意是否支持,特赦方案是否具有可操作性,特赦条件怎样规定等等。不论结果如何,这个问题总是值得讨论的,而不论怎样讨论这个问题,都应该明确,特赦民营企业家的根本目的不在于救个人,而在于救企业,救经济。

  政治越界干预经济

  

  不过,现实的情况令人担忧。首先是私有化。私有化或者民营化的确是政治和经济之间设定边界的一个有效方法。但民营化了并不是说政府和经济之间就有了边界。为什么?边界是否能 得到确立还取决于两个因素。第一,是否存在着保护这个边界的法律体系,及其法律体系是否运作;第二,政治和经济之间的力量对比。改革开放以来,中国的民营企业得到了很快的发展, 其在国民经济中的地位也越来越重要。中国在保护民营企业方面也有不少努力。例如修改宪法以合法化私有财产,也通过了《物权法》来保护私有财产。

  但是这种法律上的保护并没有转化成为现实的保护。主要原因在于政治和经济之间的力量对比还是非常悬殊。中国还没有改变政治主导一切的局面,政治力量可以随意越过政治边界,闯 入民营经济领域。民营企业,不管多么强大,在政治权力面前显得无比渺小。一旦私有财产被政治权力盯上,就无可逃遁。民营企业如果不和政治权力合作,命运就会非常悲惨。这样,法律 的信誉无法确立,民营企业很难通过法律来保护自己的边界,它们不得不求助于法律之外的手段。例如通过和政治权力结盟,收买政治权力;例如最近出现的民营企业抱国企的“大腿”的现 象,等等。所有这些也滋生出无穷的腐败现象。

  同样重要的是,没有政治和经济的边界,连国有企业的产权也难以保护。国企和国家权力之间的互动也在产生无穷的腐败。国有企业并不注定要腐败的。例如新加坡也拥有大量的国有企 业,但是非常清廉,就是说在新加坡,国企的存在既没有导致政治权力的腐败,也没有导致国企内部的腐败。这主要是因为新加坡的国企和政府之间存在边界,而这个边界能够确立的主要原 因,一是国有企业的企业化,二是法制的保障。

  但在中国,国企既导致了国家权力的腐败,也导致了国企内部的腐败。为什么?首先,国企还不是企业。上世纪90年代中期开始,中国国有企业实行“抓大放小”的改革,实行法人化, 也就是企业化。但这个改革只走了半步。到今天为止,国企没有完全企业化,因为国企老总仍然保持着行政级别。国企老板与其说是企业家倒不如说政治人物。这个行政级别是国企自己要求 保留的,还是国家要保留这个以图对国企进行控制?国家要控制国企的因素可能更为重要。也就是说,国家政治权力和国企之间不存在明显的边界。

  

  界限不明导致国企腐败

  

  这样,国企可以借用国家权力来发展自身,而国家可以任意闯入国企而获得利益。两者的利益具有高度的一致性。这些年,在国家权力的推动下,国企大举扩张,这并不难理解。但是在 这背后隐藏着多少的腐败因素呢?首先,国企已经变得过大而不能倒,大到可以挟持国家权力的地步。也就是说,国企可以随意闯入政治领域,对政治权力的运作发生很大的影响。中国国有 企业对政府的影响,犹如美国的华尔街对政府的影响一般。其次,政府官员可以随意闯入国企。政府官员控制着人事任命制度,变相地侵吞国企的财产。各级政府官员可以轻易地把自己的子 女、亲戚朋友遣入国企。也有很多干部在政府部门退出之后,直接进入了国企。无论从哪方面说,国企是中国目前最为封闭的一个系统。这不是腐败是什么?三是国企的内部腐败,也就是国 企的内部私有化。国企在政治保护之下,不存在有效的监管制度,这是内部私有化的制度前提。国有盈利了,国企老板自己可以分配;但如果亏损了,就会向国家要钱。

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